9座城市，落户门槛仍高于50%

中国城市落户门槛的加权均值从1999年的98.8%下降到2024年的12.6%。视觉中国/图

1997年，中国开始推行户籍制度改革。近三十年里，人们能感受到户籍门槛在逐渐降低。如今，它究竟降低到了什么程度？

北京大学主管的《经济学（季刊）》2024年最佳论文提名《户籍制度改革与城市落户门槛的量化分析：1996-2024》一文给出了答案。

文章对全国332城在1996年至2024年间的落户政策文件进行分析，并得出了结论。

该文为山东大学经济学院教授张吉鹏、西南财经大学博士陈翥的合作成果，也是张吉鹏团队2019年发表的相关论文的续篇。

张吉鹏从事户籍研究近十年。令他印象最深的，是户籍政策出台背后的复杂性。制定一项户籍政策，背后是地方政府的综合考量。

比如，有的城市放开户籍的用意在于提振房地产，他们会设定购房面积作为落户标准之一，甚至考虑到如何避免落户者占用保障房资源。

针对户籍制度的研究成果，2025年11月29日，南方周末记者专访了张吉鹏。

覆盖332城

南方周末：你为何会关注到户籍制度和落户门槛这个话题？

张吉鹏：我最初做的是城市发展研究。城市发展是中国过去几十年经济发展的重要引擎，人口流动又是城市发展研究的重要话题，户籍制度则是影响人口流动最核心的制度安排。

从学术角度看，户籍制度不光是落户的问题，还涉及土地制度安排，更与社保医保、养老保险领取等诸多公共服务挂钩。

在有些城市的落户政策中，同一群体在同一城市内不同区县的落户条件不同。不同群体，包括不同性别、年龄、是否农业户口、是否省内户籍、是否市内户籍等，在同一城市的落户条件也存在差异。

从空间上看，不同城市的落户门槛有差异，因为各地的就业机会和居住成本不相同。

从时间上看，同样的落户要求在不同时期对应的门槛可能也不同。比如，拥有本科学历的流动人口在2020年比2000年更容易在要求本科学历才能落户的城市落户。

之前的研究未能覆盖这些细节，我们的突破正是呈现每个城市不同年份的落户门槛具体变化。而且现有研究多集中于2016年之前，缺乏现状分析。

南方周末：你们的研究样本是如何确定的？

张吉鹏：我们覆盖了所有能找到政策文件的城市。目前涵盖332城，包括直辖市、地级市、区、州、盟。一些城市、少数民族自治州的相关户籍政策文件缺失，我们量化时会以其上级行政单位的相关文件为准。

吐鲁番市、昌都市、林芝市、台州市和三沙市，未统计，是由于限定15-64岁且流动原因是务工经商或拆迁搬家的人之后，人口普查数据缺少这些城市的存量流动人口样本。还有一些省直管县，由于数量少，也未纳入。整体来说，现有样本基本能反映全国整体情况。

全国落户门槛降至12.6%

南方周末：哪些指标能指代落户门槛？

张吉鹏：核心指标就是符合当地落户条件的流动人口占总存量流动人口的比例，算得户籍开放度。总流动人口的研究样本限定为15-64岁，主要保留务工、经商、拆迁搬家等原因，未包括投靠亲属的原因。

用100%减去户籍开放度即可得到落户门槛。户籍开放度越高，落户门槛越低。若这一比例为100%，相当于零门槛。

由于各地公务员和国企职工的指标落户等政策性落户基本是全国统一的，不体现区域差异，未纳入考虑。

南方周末：不同城市的落户门槛如何计算？

张吉鹏：落户政策主要围绕就业、住房、学历等几大维度设置门槛。而人口普查有丰富的人口学信息，涵盖年龄、学历、就业、居住情况，能精确匹配落户条件。

针对各城市的不同落户类型，又有不同的计算方式。

第一类是积分落户。以北京为例，2016年至2024年限定的积分落户名额维持在6000人，假设我们从人口普查数据中识别出限定条件的存量流动人口约有300万人，用6000人除以300万人，能算得户籍开放度和落户门槛值。

实际上，北京市外迁入落户人口大部分是通过指标落户，而非积分落户。因为官方数据显示，市外迁入人口在2011年至2022年间远远超过6000人。

积分落户，分限定名额和限定分数两种。限定分数的城市只要达到一定分数就能落户。不同城市的积分规则不同，基本是根据城市对人才的需要，对不同因素赋予更高的分值或权重。

第二类是条件落户。比如厦门落户条件有五条，满足一条即可落户。我们先算出有潜在落户需求的流动人口数量，再看其中符合学历、就业、住房、缴纳养老保险等条件的人数占比，对满足一条或多条的人数取并集，按照符合落户条件人数占潜在落户需求流动人口数的比重，算出户籍开放度和落户门槛值。

第三类是“双轨制”。比如青岛，把积分落户和条件落户的符合人数加总，再除以总流动人口数，得到户籍开放度和落户门槛值。

南方周末：目前，中国城市的落户门槛结论如何？

张吉鹏：整体来看，中国城市落户门槛加权均值从1999年的98.8%下降到了2024年的12.6%。 尤其是2014年后，大部分城市的落户门槛降得非常快，如五线城市2024年户籍开放度均值达98.73%。

不过，城市间差异大。一线城市门槛一直很高，北京的户籍开放度仍为0.19%，四、五线城市基本是零门槛。从数据来看，92.77%的城市门槛低于20%，为低门槛，其中48.49%的城市实现零门槛。17省全域实现低门槛。

落户门槛仍高于50%的，还有9座城市：北京、上海、广州、深圳、天津、厦门、苏州、杭州、中山。

高门槛城市虽数量不多，但绝大多数城市规模大、人口流入多、GDP增长好，对建设全国劳动力统一大市场的影响依然很大。

数据由受访者提供

南方周末：居住证对于降低城市落户门槛起到了多大作用？

张吉鹏：居住证的作用要看附带的权利。如果能享受和户籍一样的公共服务，就能替代户籍，但目前所有城市的居住证权利都很有限。

落户之所以还重要，是因为优质公共服务资源有限，比如好的学区学位，分配时还是会以户籍为核心依据，有本地户籍、有房产且落户年限长的优先。

我们的改革方向是让公共服务围绕常住人口提供，但这涉及公共财政支出，地方政府有顾虑，所以推进起来难度大。

中央政策推动，是演变主因

南方周末：从历史上看，中国城市的落户门槛经历了怎样的变化？

张吉鹏：最早在1984年，因当时乡镇企业兴起，放开集镇落户，不过范围有限。1997年，小城镇户籍制度改革试点。2001年，公安部全面放开小城镇落户。

2014年，中央出台政策，明确小城市全面放开、中等城市有序放开、大城市适度控制、特大和超大城市改进完善的户籍政策。2024年国务院的新型城镇化战略五年行动计划，要求中小城市和Ⅱ型大城市全面取消落户限制，Ⅰ型大城市全面放宽落户条件，超大特大城市完善积分落户、鼓励取消名额限制。

目前，中央对大中小城市的划分没有明确名单。我们选择用第一财经发布的城市商业魅力排行榜对城市的划分结果，将城市分为六类：一线、新一线、二线、三线、四线、五线。

政策推动反映在数据上，332个城市的落户门槛加权平均值1999年至2003年，从98.8%降至69.0%，2016年降至30.5%，2024年降至12.6%。城市级别越高，门槛下降越慢。反之，则越快。

数据由受访者提供

南方周末：推动落户门槛演变的主导因素是什么？

张吉鹏：最核心还是中央政策的推动。每次中央出台指导性文件，地方都会跟进调整。2001年、2014年的户籍改革文件出台后，在我们的落户门槛变化图里，所有城市的落户门槛都有明显下降。2014年户籍改革力度很大，效果最为突出。

南方周末：还有哪些因素影响着落户门槛？

张吉鹏：首先是经济开放度和地方产业结构。外向型经济发达、第二产业比重高的地方，用工需求大，地方就有意愿降低落户门槛。

其次是公共服务的质量和财政压力。公共服务质量高的城市，人口吸引力强，要是财政能承担，供给能力充裕，会适当降低门槛；要是财政压力大，增加公共服务支出吃力，降低门槛的意愿就弱。

再次是人口结构变化。老龄化严重的城市，需要吸引年轻人，充实地方养老金池子，放开落户的动力更强。

最后是城市间竞争。一个城市放宽落户，周边城市或同级别城市不跟进，就会面临人口流失。像武汉、西安出台“抢人”政策，成都或其他地方也会跟进。

大城市周边的城市，也会放宽户籍，吸收外溢人口。还有一些城市本身面临房地产压力，也会放开户籍，吸引外来人口购房。

让钱随人走

南方周末：如何理解农业转移人口市民化过程中“愿落不能落”“能落不愿落”“愿落能落没有落”的现象？

张吉鹏：“愿落不能落”主要在一线城市和个别新一线城市，落户门槛高。“能落不愿落” 常见于中小城市，人们不愿落的原因通常有两个，就业承载能力有限或公共服务数量和质量缺乏吸引力。

对于农村户籍人口来说，他们担心在城镇落户后失去农村土地相关权益，倾向于让家人落户，自己保留农村户口。对于一些在体制内工作的人，单位往往能提供社保、医保，子女上学也有保障，也就没必要落户。

“愿落能落没有落”主要是由于信息不对称和政策宣传不足，很多人不知道落户政策已经放宽，或工作人员不熟悉政策，导致他们错过时机。甚至一些城市，政策文件虽然宽松，但实际操作时存在“隐形门槛”。

南方周末：“隐形门槛”指什么？

张吉鹏：就是政策文本和实际执行不一致。我们发现，有些城市的政策文件写得比较宽松，但官网公布的办理流程和要求很严格。还有些城市，出台了零门槛落户政策，后来觉得步子太大，又悄悄收回，不在官方渠道公开。

需要强调的是，虽然很多城市落户门槛降低了，但户籍依然很重要。大部分公共服务安排都和户籍挂钩，比如社保报销比例、养老金领取、养老补贴等。

南方周末：你认为，一线城市的落户门槛未来会降低吗？

张吉鹏：一线城市平均户籍开放度从2014年的0.9%提升到2024年的5.84%。

从趋势上看，落户门槛会逐步降低，但速度较慢，可能是渐进式的。比如，先放宽积分落户名额、降低人才落户的年龄和学历限制，先放开郊区，再逐步到中心城区。

对一线城市来说，放宽落户的主要制约因素仍然是人口压力、公共服务承载力。但或许真正放开后，会出现另一种市场机制为涌进来的这部分人口找到新的安排，或通过技术突围提升公共服务的承载能力。

未来改革的一个思路是，从每项公共服务的设计入手，逐步剥离和户籍的绑定，转变为围绕常住人口提供，改变财政转移支付方式，让钱随人走，这样地方政府才愿意接纳更多流动人口。这比单纯降低落户门槛更重要。

“十五五”规划建议也指出，“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”。