65岁总经理猝死引工伤争议 超龄劳动者权益何处安放

65岁总经理猝死引工伤争议 超龄劳动者权益何处安放财新

11 月 17 日，崔杰收到了四川省炉霍县人社局寄来的《工伤认定申请不予受理决定书》，其父崔保维生前工作单位提交的工伤认定申请被决定不予受理。崔杰起初以为像前三次一样是「不予认定工伤」，仔细看才发现是「不予受理」，意即这次炉霍县人社局认定崔保维的情况不符合申请条件。

崔杰对财新介绍，其父崔保维曾在山西农业大学任教，上世纪 90 年代末离任后辗转多家企业，2023 年 3 月受邀到炉霍县工作，后任当地国企炉霍县发展建设开发集团有限公司（下称「炉霍发展公司」）总经理，同年 7 月出差期间突发疾病死亡，得年 65 岁。因崔保维系超龄劳动者导致工伤认定出现争议，在炉霍县政府复议确认崔保维与公司存在劳动关系后，炉霍县人社局却称双方不能建立劳动关系。

超龄劳动者指的是超过法定退休年龄的劳动者，目前指年满 60 周岁的男性，和年满 50、55 周岁女性。随着渐进式延迟退休政策从 2025 年开始实施，将逐步把男职工的法定退休年龄延迟至 63 周岁，女职工将分别延迟至 55 周岁、58 周岁。

由于法律与行政法规不协调⸺《劳动合同法》《劳动合同法实施条例》对劳动合同终止标准规定不同，前者是「劳动者开始依法享受基本养老保险待遇」，后者是「劳动者达到法定退休年龄」，这导致众多劳动者无论是否享受基本养老保险待遇，只要「超龄」即被人社部门或法院认定与企业不存在劳动关系，由此引发诸多诉讼。

据民政部、全国老龄工作委员会办公室发布的《2023 年度国家老龄事业发展公报》，截至 2023 年末，全国 60 周岁及以上老年人口 2.97 亿，占总人口的 21.1%。

中国政法大学民商经济法学院教授娄宇对财新表示，随着老龄化和少子化社会的到来，超龄就业现象将会越来越多，而且随着第三产业在国民经济中的比重越来越大，脑力工作和轻体力工作越来越多，超龄劳动者可以胜任大部分此类岗位，很多企业出于降低成本和灵活安排工作的考虑，也倾向于聘用超龄劳动者。可以预见，超龄就业将成为劳动就业领域的重要问题。

总经理病亡引工伤纠纷

崔保维，1957 年 9 月生，山西太原人，曾以山西农业大学教授、晋中市「551 工程引进高层次人才」等身份见诸公开信息，是一名畜牧业专家。2023 年 3 月 18 日，其受邀为四川省炉霍县作畜牧养殖专题讲座。5 月 4 日，炉霍县国有资产管理局发出通知，决定任命崔保维为当地国企炉霍发展公司总经理。

炉霍县位于青藏高原东南缘、四川西北部、甘孜州中北部，海拔约 3250 米。近年来，该县在发展农牧业方面结合特色产物提出了「三大革命」，即青稞、雪域俄色茶、牦牛三方面的产业「革命」，崔保维的总经理职责即与此有关。

据崔杰介绍，其父到炉霍县工作是受该县领导邀请，微信中留有他和炉霍县委书记的大量工作沟通记录。

据成都中医药大学附属医院死亡证明书，崔保维于 2023 年 7 月 1 日 23 时 42 分入院，7 月 2 日 13 时 33 分死亡，死亡诊断中医为脱病，西医为猝死、冠状动脉粥样硬化性心脏病等。崔保维去世后，一项善后工作是为其申请工伤认定。据《工伤保险条例》，在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在 48 小时之内经抢救无效死亡的，视同工伤，认定工伤后可享受相关工伤保险待遇。

2023 年 7 月 11 日，炉霍县国有资产经营管理有限公司（下称「炉霍国资公司」）向炉霍县人社局提起崔保维的工伤认定申请。炉霍国资公司自称是炉霍发展公司的下属公司，崔保维的工资实际由前者支付。但县人社局受理申请后，于 9 月 26 日作出《不予认定工伤决定书》，确认了崔保维「外出到成都」，而后突发疾病死亡的简要过程，但指出崔保维受到的事故伤害不符合工伤或视同工伤的情形。

崔杰不服，向炉霍县政府申请行政复议，请求撤销不予认定决定。其主张，父亲到成都出差是工作原因，酒店是工作场所延伸，手机微信记录证明他约了多名合作伙伴在成都入住的酒店商讨工作，其中一名合作伙伴与其在 7 月 1 日 22 时前后通话 7 分钟，恰好是崔保维发生疾病、身体不适期间。

财新注意到，入院记录载明，崔保维在入院一小时前即因无明显诱因突发胸闷、心慌等症状。崔保维的一名合作伙伴向财新证实，他联系厂家和崔约好，7 月 3 日在成都详谈，而后前往炉霍考察。

复议中，炉霍县人社局陈述了不予认定的理由。该局称，崔保维外出到成都未遵守公司规章流程办理相关手续，也未通过通讯方式向公司相关管理人员报备；官方组织编写的《工伤保险条例释义与实务》一书规定，「因工外出」到本地区以外或境外，必须是受领导指派的情形。另结合人社部相关文件，认定工伤需满足员工在工作期间受到事故伤害，由于崔保维已至法定退休年龄无法购买养老保险，且崔保维系在非工作期间突发疾病抢救无效死亡，不符合工伤条件。

炉霍县政府审理后发现，县人社局作出不予认定工伤决定，超出了 60 日的法定期限，以及认定炉霍国资公司是用工主体错误，遂在 2023 年 12 月 13 日作出《行政复议决定书》，撤销人社局的不予认定决定，责令其重新作出行政行为。2024 年 2 月 2 日，县人社局重新作出《不予认定工伤决定书》，这次仅改变用人单位为炉霍发展公司，其他与此前无异，依旧对崔保维不予认定（或视同）工伤。

家属再次申请复议。崔杰方面除坚持崔保维系因工出差到成都，还提出据崔保维与炉霍县委书记的微信聊天记录，可证明崔保维存在山西、北京的出差记录。同时，崔保维 2023 年 7 月 1 日 7 时 57 分在名为「教授办公群」的群组中发送了前往成都的信息，群内工作人员予以回复。崔保维作为公司总经理，有权临时决定出差事宜。

崔杰对财新表示，当日去成都有炉霍县工作人员和司机陪同，其父入院记录亦是工作人员代为签字，其认为这足以说明其父是因公事去成都。财新了解到，这次复议中，炉霍发展公司对崔保维前往成都是否属于工作职责作出了说明，表示崔保维到成都未以任何方式向公司综合办公室及公司主要领导告知行程、事由，公司对其到成都及开展的相关活动不知情，但依据对方提供的现有证据反映的部分内容，倾向于认为是崔保维总经理的工作职责。

炉霍县政府审理后确认崔保维与炉霍发展公司存在事实劳动关系，并指出县人社局提出的崔保维外出未向公司领导及办公室报备等意见，主要依据为炉霍国资公司提交的情况说明，但崔保维并非任职于炉霍国资公司，而根据炉霍发展公司情况说明，不能排除崔保维 2023 年 7 月 1 日前往成都是履行工作职责。

县政府称，《工伤保险条例》规定：「职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。」炉霍发展公司作为用人单位，对于崔保维不属于工伤应当承担举证责任，但人社局在作出第二份《不予认定工伤决定书》前未就前述事实进行核实调查，未要求炉霍发展公司提供崔保维不属于工伤的证据材料，从而未查实崔保维前往成都的行为是否属于「工作时间和工作岗位」的自然延伸，属于事实认定不清、证据不足。

炉霍县政府审理还发现，县人社局主张崔保维不是因工外出的依据⸺《工伤保险条例释义与实务》适合劳动保障系统干部、社会保险从业人员等阅读参考，并非法律依据，这属于适用法律、法规及规定不当。炉霍县政府于 2024 年 5 月 24 日作出复议决定，撤销第二份《不予认定工伤决定书》，责令县人社局重新作出行政行为。

能否认定劳动关系

2024 年 6 月 18 日，炉霍县人社局第三次作出《不予认定工伤决定书》，改变了不予认定工伤的理由，即主张因崔保维年满 65 周岁，不能与炉霍发展公司签订劳动合同，也未与该公司签订劳务合同，因此只存在事实劳务关系，不符合工伤或视同工伤的情形。

劳务关系是一种民事法律关系，其受民法调整，主要由双方平等协商确定相应劳务报酬等，这种关系在劳动权益保护方面要弱于受劳动法律调整的劳动关系。提供劳务者受到损害，适用《民法典》人身损害赔偿规则，而劳动者在劳动关系中受到伤害，适用《工伤保险条例》赔偿，一般对当事人而言工伤的举证责任较小、获赔额更高。在工伤认定中，除人社部规范性文件和最高法院司法解释规定的违法分包、转包及个人挂靠经营等情形，申请工伤一般以存在劳动关系包括事实劳动关系为前提。

对超龄劳动者而言，能否建立劳动关系，法律、行政法规的规定有所不同。《劳动合同法》第 44 条规定的相关「劳动合同终止」情形是「劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的」，以及兜底的「法律、行政法规规定的其他情形」。而《劳动合同法实施条例》在第 21 条规定，「劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止」。显然，在面对超过法定退休年龄却未享受基本养老保险待遇的劳动者时，这两种标准将产生争议。

具体到崔保维案，崔杰说，父亲未享受基本养老保险待遇，且在第二次复议时炉霍县政府已经确认他与炉霍发展公司存在事实劳动关系，县人社局不该违背复议决定。崔杰说，鉴于行政复议后出现程序空转，和律师商量后转而提起行政诉讼，诉请法院撤销第三份《不予认定工伤决定书》，并责令炉霍县人社局认定工伤。炉霍县所在的甘孜州对行政诉讼案件试点相对集中管辖，这起「民告官」诉讼由泸定县法院受理。

诉讼中，炉霍县人社局表示，其是炉霍县政府职能部门，不是县政府内设部门，根据《工伤保险条例》，该局具有「不受上级单位的影响」，独立作出工伤决定书的法定职责。该局还表示，依据《劳动合同法实施条例》第 21 条等规定，崔保维与炉霍发展公司应当按劳务关系处理，不属于其受理范围，应直接作出不予受理决定，该局受理后作出的《不予认定工伤决定书》虽然存在适用法律瑕疵，但结论正确。

泸定县法院审理后确认了崔保维与工作人员、司机三人 2023 年 7 月 1 日到成都出差，于当日晚上突发疾病、次日死亡的事实，也认定炉霍县人社局无越权、滥权行为，程序合法。另外，法院表示，据《工伤保险条例》，工伤认定是人社部门的法定职权，其他部门无权作出工伤认定。法院也只能依照《行政诉讼法》对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查，不能用司法权代替行政权，故该院不支持责令人社局认定崔保维是工伤的诉求。

但泸定县法院指出，最高法院《关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（下称《劳动争议司法解释一》）规定，用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员发生用工争议而提起诉讼的，法院应当按劳务关系处理。炉霍县人社局仅核实了崔保维年满 65 周岁，未核实崔保维在炉霍发展公司任职前是否已享受养老保险待遇或领取退休金的情况，该局的《不予认定工伤决定书》属认定事实不清、证据不足、适用法律错误。

2024 年 9 月 20 日，泸定县法院判决撤销前述第三份《不予认定工伤决定书》，责令炉霍县人社局重新作出行政行为。11 月 15 日，炉霍县人社局再次就崔保维工伤认定申请作出决定，这次的结论变成了「不予受理」，理由依旧是援引《劳动合同法实施条例》第 21 条作为依据，该局指崔保维入职炉霍发展公司时已年满 65 周岁，超过法定退休年龄，其与用工单位的用工关系并非劳动关系，存在劳动关系是工伤认定申请能否受理的前置条件。

崔杰的代理律师、北京大成（成都）律师事务所梁小龙告诉财新，崔保维不符合最高法《劳动争议司法解释一》中认定「劳务关系」的要求，其和亲属坚持认为没有享受养老保险待遇的崔保维与公司是劳动关系，他们将继续提起行政复议或行政诉讼。炉霍县人社局工作人员 11 月 21 日回应财新称，建议当事人走司法程序解决。至此，这起工伤纠纷或将进入新一轮诉讼。

超龄劳动者申请工伤认定遇阻后，寻求诉讼救济是常态。原因在于，司法实践已确认超过法定退休年龄并非认定工伤的阻却事由。最高法院行政审判庭 2010 年在答复山东高院请示（下称「2010 年答复」）时明确，用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》。这一个案答复并不以劳动关系为前提，在大量工伤案件中被引用作为支持超龄农民工的依据，多个法院在判决中指出，该答复是为了保障不享受城镇职工养老保险待遇的务工人员的合法权益，符合《工伤保险条例》立法精神。

据中国裁判文书网收录的案例，2010 年答复适用对象并不局限于务工农民。山东省潍坊市中级法院在一份判决书中称，随着城镇化进程的加速，部分农民虽已转变为城镇居民，但该部分人并不享受城镇职工养老保险待遇，将该部分人排除在 2010 年答复的适用范围之外，无疑有悖于最高法院行政审判庭作出答复的初衷。但是，2010 年答复并非司法解释，也无强制效力，其适用本身也面临质疑，具体适用与否及宽松程度取决于审理案件的法院及法官。

求解超龄劳动者权益保障

超龄劳动者并不都是农民工，这一群体之外的人，亦有特殊情形可获得工伤保险待遇。据人社部 2016 年《关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二）》，超龄劳动者未办理退休手续或未依法享受城镇职工基本养老保险待遇，继续在原单位工作的「由用人单位承担工伤保险责任」；用人单位招用超龄劳动者或已领取城镇职工基本养老保险待遇的人员，并为其按项目参保等方式为其缴纳工伤保险费的，应适用《工伤保险条例》。这是一种变通做法，并不意味人社部认可超龄劳动者能建立劳动关系。

2019 年 7 月，人社部在答复全国人大代表对撤销《劳动合同法实施条例》第 21 条的建议时称，劳动者达到法定退休年龄，不再符合劳动法律法规规定的主体资格，即不具备建立劳动关系的条件，劳动合同自然终止。这份答复解释：「如果用人单位不能与已达到法定退休年龄而未享受基本养老保险待遇的劳动者终止劳动合同，用人单位可能将不得不一直与该劳动者保持劳动关系，直到劳动者死亡或用人单位注销。这对用人单位有失公平。」

「超龄即无法建立劳动关系」的标准在司法实践中被广泛采纳，但也有其他裁判尺度。如，最高法院民一庭 2015 年在《关于达到或超过法定退休年龄的劳动者（含农民工）与用人单位之间劳动关系终止的确定标准问题的答复》中指出，应该以劳动者是否享受养老保险待遇或者领取退休金为判断劳动关系终止的标准。财新搜集的判例还显示，有的法院结合原劳动和社会保障部确立的劳动关系特征，认定未享受养老保险待遇的超龄劳动者与用人单位成立特殊劳动关系，但又被上级法院推翻。

2024 年 3 月全国「两会」上，最高法院院长张军在作工作报告时谈道，我国超龄劳动者数以千万计，工伤认定、社保缴纳等方面存在堵点，每年约 5 万件此类劳动争议诉至法院。

最高法院民一庭法官张艳 2024 年的一篇论文也披露，2018 年至 2022 年，涉超龄劳动者的劳动人事争议案件年均约 5 万件，自 2020 年起呈逐年上升趋势，在劳动人事争议中占比约为 11%。她称，此类纠纷集中于追索劳动报酬纠纷、确认劳动关系纠纷、工伤保险待遇纠纷；从胜诉率看，劳动者胜诉率约在九成以上。司法实践中，在劳动者提供的劳动符合劳动关系基本特征的基础上，如简单认定超龄劳动者与用工单位之间仅能构成劳务关系，该群体因权利保障力度不足易滋生社会风险，影响社会稳定。

认定劳动关系之所以如此重要，原因在于中国现行劳动法律对劳动者权益采取了基于劳动关系的二分法保护模式，建立劳动关系，即可依劳动法律主张享有法定的劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动保护等全部劳动权利，以及获得工伤保险等社会福利保障。

娄宇对财新表示，劳动关系主要从主体和从属性两方面认定，即处于法定劳动年龄内的人员在单位的指挥管理下从事的劳动才构成劳动关系，虽然超龄劳动者从事的工作与普通劳动者并无二致，但是由于无法认定为劳动关系，也无法获得劳动法上提供的权益保障。

在娄宇看来，劳动关系认定标准中包含劳动者主体方面的要求存在一定的合理性，比如避免老年人挤压年轻人就业、老年人健康风险高无法提供与年轻人相同的权益保障，等等。但是劳动关系对应劳动权益保障这种「一有全有、一无全无」的做法，的确无法为特殊劳动者提供「精准保障」，亟待劳动法作出调整。「我个人主张在一些劳动基准权利方面，应当努力探索超龄劳动者的适用规则，保障相关劳动者的基本权利，包括工资支付、工作时间与休息休假、安全生产保障等。」

近年来湖北、上海、海南等地已逐步放开超龄劳动者参加工伤保险。如上海规定，用人单位招用已达到或超过法定退休年龄且不超过 65 周岁的就业人员，可为其按单险种参加工伤保险。

北京市兰台律师事务所劳动法团队负责人程阳律师对财新表示，企业招用超龄劳动者最担心的一点是，该劳动者在工作场所突发疾病死亡等带来的人身损害赔偿风险，用工伤保险兜底可提高企业招用超龄劳动者意愿，降低企业用工成本，但若企业没缴费，赔偿风险就要自行承担。

崔保维原本有单独购买工伤保险的机会。其入职时有效的《四川省超龄等从业人员参加工伤保险暂行办法》规定，超过法定退休年龄但在 65 周岁及以下，且未依法享受职工基本养老保险待遇的从业人员，可由用工单位为其缴纳工伤保险费，参保后按《工伤保险条例》等进行工伤认定。但梁小龙说，崔保维没有参保，导致其无法适用前述规定，进而陷入能否直接适用《工伤保险条例》的劳动关系之争。如果认定工伤，由于用人单位没给崔保维缴纳工伤保险费，相关待遇将由炉霍发展公司承担。

2024 年 11 月 20 日，炉霍发展公司负责人回应财新称，公司将依法办理，服从人社部门和法院的处理结果。

在程阳看来，允许超龄劳动者参加工伤保险是为了保障特殊群体，此前规定的用工主体责任、参照工伤处理、典型案例、批复等亦是如此，是为了避免陷入劳动关系争议，导致劳动者核心权益落空，而在劳动法律体系中打的「补丁」。但随着 2025 年 1 月 1 日渐进式延迟法定退休年龄政策施行，退休年龄有「向前和往后」的弹性空间，未来的一个变化趋势是劳动合同终止会弱化与法定退休年龄的挂钩，而是回归《劳动合同法》所规定的「开始依法享受基本养老保险待遇」标准，从制度上解决超龄劳动者劳动关系争议。

2024 年 9 月 13 日，全国人大常委会批准了《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》。该办法除了推行渐进式延迟退休，还明确规定，用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者，应当保障其获得劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障等基本权益。对此，梁小龙认为将相关「超龄人员」界定为「劳动者」，而非「劳务人员」，对超龄劳动者的劳动关系认定是一大利好。